《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》已实施七年，关于人民陪审员制度的争论一直不断，陪审员的参审权未能全面落实，“陪而不审”的状况没有明显改观，陪审员制度的实施效果与制度宗旨存在差的距越来越明显。

一、陪审制度存在的问题

（一）“专职陪审员”的存在，背离了人民陪审员广泛参与的初衷

以笔者所在法院为例，能经常参加法院案件审判的人民陪审员只有47%。鉴于审判的法定性和工作的适时性，区法院逐渐安排那些能保证时间的人民陪审员，用随机抽取的方式选取人民陪审员的规定形同虚设。长此以往，陪审事宜便相对固定在几个人身上，又走上了“编外法官”的老路。

为解决法官“断层”问题，区法院设有专职陪审员，专职陪审员占区法院陪审员的35％，陪审员中参与案件审理最多的一年审理200多起案件。专职陪审员工作量接近职业法官，且专职陪审员的工作内容不仅限于办案，还要参与法院的司法行政工作或辅助性工作，如送达、调查取证、上门调解、案卷归档，甚至文书打印等。

通过对区法院2010年陪审员个人参审案件数量进行分析，发现了一个很不均衡的现象：2010年参加审理案件在50件以上的陪审员有9位，其中有5位人民陪审员全年的陪审案件都在100件以上，这9位人民陪审员总共参与陪审案件840件，占到全年陪审案件总数的70%；有8位人民陪审员全年都没有陪审过一起案件。可见，大部分的陪审工作总是由少数几位相对固定的陪审员承担。

“专职陪审员”的存在，显然与陪审制度彰显的司法民主理念相去甚远：一方面，陪审员长期、固定地参与审案，成为“编外”法官，与法官的利益渐趋一致；另一方面，陪审员不能做到实际参审的广泛性和普遍性。

（二）陪审员“陪而不审、审而不议”，形同虚设。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》规定，陪审员除不得担任审判长外，与法官拥有同等权利。但案件审理仍多以法官为主导，陪审员介入审判时间较晚，一般庭前不阅卷，庭审中也不对当事人发问，合议庭评议时无法提供独立见解，多是附从法官的意见。由此一来，陪审员在独立发表意见、有效参与审判、影响并监督判决结果等方面未能体现真正的司法民主与大众参与，成为陪衬和法院审判力量不足的临时借用者，出现“陪而不审、审而不议”的情形。

（三）“人民陪审团”制度与现行陪审制度的冲突。

区法院人民陪审团成员有505名。2011年，区法院共通过人民陪审团制审理刑事案件7件。从案件的审理情况看，人民陪审团所做的裁决，并不能成为判决最终结果，只是作为参考，判决最终决定权仍在法院。根据宪法和有关法律的规定，案件裁判主体只能是法官和人民陪审员，其他任何团体和个人都不应对具体案件如何裁判施加影响。而由普通群众组成的“人民陪审团”，则为案件审理引入了新的裁判主体。“人民陪审团”这种改革超越了现行司法体制的边界，和目前的陪审制度有冲突。

二、对完善人民陪审员制度的建议

人民陪审员制度的核心价值是司法民主化，吸收公众参与，通民情、达民意，进而提升审判的公信力。实践中正是因为陪审制度未能真正实现多数人的有效参与，不具有实用性，司法民主功能被架空，反过来又进一步制约了法院和公众适用、参与该制度的积极性。因此，有必要改革和完善人民陪审员制度，让其在弘扬司法民主的同时兼具实用功能。

（一）对陪审员职权的定位。

法官经过长期的法律职业训练，通过司法考试，审判经验丰富，而人民陪审员的法律素质参差不齐。要求二者在法律适用这一专业问题上共同合议，不仅不现实，而且可能无法实现，并会直接导致不专业的陪审员屈从于专业法官的意见，陪审权利被架空。因此，在制度设计上，应对陪审职权进行区分，陪审员只负责参与案件事实查明，而不涉及查明事实后的法律适用。只有将人民陪审员的职权重新回归到其能力范围之内，才能使其在案件审理中拥有充分的话语权。但还存在一个问题，如果人民陪审员只参与查明案件事实，在合议时不参加，无助于解决目前法院存在的案多人少及院而不议的问题。

（二）陪审员代表的广泛性。

目前陪审员仍以法院聘任为主，法院在聘任时也倾向于有法律从业经验、经历的人员，社会代表性不够广泛。故在选任陪审员时，还应适度拓展选任面，尽可能在年龄、知识层次、工作领域等各方面达到平衡，让不同层面、各个岗位的人都有机会走进法院，感受司法。

同时，在陪审员的数量上也可进行扩充，陪审制度作为司法民主的重要举措，强调的是每个公民都有可能成为陪审员。可适度缩短陪审员任期，对陪审员名单进行扩充，并辅之以真正落实一案一选、个案随机抽取制度。

（三）对陪审员的培训与考核。

陪审员虽无须对法律适用负责，但是参审案件所必须的基本法律知识培训必不可少，可以有效避免“陪而不审”现象的频频出现，弱化陪审意义。通过培训，一方面让陪审员充分认识到自身拥有担当人民陪审员角色的权利、应积极参与诉讼活动，这对促进司法民主的发展具有重要意义，另一方面也要向陪审员输送职业道德、法治精神和社会主义法治理念，并让陪审员在基本法律知识，以及庭审程序方面有所了解和掌握。