一 、冒名工商登记的特点及成因

    （一） 冒名工商登记的普遍性

    近两年来，冒名登记逐渐在虚假注册案件中占据较大比例。査处虚假登记案件，冒用他人身份注册公司的案件占有较大份额。例如，2017年7月，深圳市破获了全国首宗重大虚假注册案件，该案由快递员身份证遗失后被冒名注册26家公司而引发，涉案人员60多名，涉嫌虚假登记的企业上千家，揭开了虚假登记灰色利益链条。类似案件还有很多，《法制日报》《人民公安报》《中国税务报》等刊登各地査获虚开增值税发票案的报道，其中，绝大部分案件以冒名登记成立若干空壳公司用于开票作为作案手段。2019年2月25日，央视焦点访谈以“不想‘被老板’这事该谁管”为题对公司冒登记现象进行报道，凸显了冒名登记法律救济失灵的问题。

    （二） 冒名工商登记的危害性

    冒名登记行为可能会给被冒名人带来若干法律风险，如因假公司欠债被拘传到法院无端卷入诉讼纠纷，因假公司未及时缴纳税款导致名下“真公司”不能购买发票，因违反行业竞业“独立性要求”面临解雇。还有一些特定身份被冒用人，如党政领导干部被调査违规经商办企业或财产公示不实，困难群众被取消低保待遇或要求退还公租房等，被冒名人的合法权益造成了极大侵害。该类行为持续发酵，因涉及就业、社保问题而激发社会矛盾、危及社会稳定，对国家税收、市场交易秩序等造成冲击，成为当前公司登记制度改革中亟须关注和解决的问题。

    （三）冒名工商登记的成因分析

    1. 市场准入门槛的不断降低

    商事制度改革以来，市场准入门槛不断降低，营商环境不断优化，市场活力得到激发。例如，2019年6 月底，某省市场主体总户数从商事制度改革前的 344.2 万户增加到 525.12 万户。在登记审査标准上，国务院《注册资本登记制度改革方案》（国发〔2014〕7号）提出“尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审査”。学界通说认为，审査标准已从《企业名称登记管理规定》确立的实质审査标准转化为《行政许可法》《公司登记管理条例》确立的形式审査为主、实质审査为辅的折中审査标准。即在通常情况下，只需进行形式审査。只是在申请材料签字前后不统一、签字为复印件、材料前后逻辑矛盾、代办人员当场签署或登记机关接到关于签字不实的举报等特定事由出现，足以使登记机关应当对材料真实性产生合理怀疑时，才“需要”启动实质审査程序。

    2. 受到虚开发票赚取违法收入的利益驱动

    近两年来，冒名注册公司后用于虚开增值税专用发票的案件屡屡受到査处。随着“营改增”的全面推行，全行业全链条式管理，增值税专用发票极为“抢手”。注册虚假公司为一般纳税人，按最高限额大量申领发票进行虚开，将获得巨大利润。被注册公司一般会当月把发票开出，然后迅速失联。例如，三门峡市湖滨区法院审理的何某冒用他人身份证注册公司，假借办业务虚开增值税发票，骗取出口退税、抵扣税款，涉案价税合计百万元。该案就是何某刚因虚开增值税专用发票刑满释放，就再次犯下类似的案件，并且作案手段有所升级，涉案金额巨大。

    3. 冒名工商登记的隐蔽性

    被冒名人往往在接到公权力机关通知，如法院通知参加诉讼的传票，税务部门催缴税款的通知，或工商部门要求报送企业年报的通知后才得知其信息被冒用。之后，以虚假注册案由向工商部门举报，要求撤销登记，寻求行政救济。

    二、冒名工商登记的法律救济

    （一）、行政救济的失灵

    登记机关对虚假注册予以撤销，在《公司法》和《行政许可法》上皆有依据。《公司法》第198条规定：“违反本法规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《行政许可法》第69条第2款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”两个条款对虚假注册撤销登记均作出了规定，这就引发了对撤销登记的性质和法律适用的争议。如现在市场上存在的 “一条龙”代办业务，大量存在代办人代签的情形，但设立公司确属股东的真实意思表示。如对此类登记予以撤销，一则会让行政机关成为股东强制退出的工具，为股东规避公司责任而谎称冒名提供了契机； 二则不利于市场交易安全保护和市场秩序稳定。

    （二）司法救济的合法性

    行政救济措施的失灵，使得举报人选择诉诸司法机关。被冒名人自始不享有公司股权，但享有排除冒名行为所致妨害的权利。因此，被冒名人有两种诉讼种类可选择，或依据《行政许可法》第34提起行政诉讼，或提起请求停止侵犯、消除影响、赔偿损失的民事诉讼法院。在行政诉讼审理过程中，会对两个方面的内容进行审査：一是登记机关在办理被诉登记时是否尽到了审査职责；二是被诉登记的申请材料是否存在虚假情形。从22件样本判决结果来看，对于认定登记材料虚假的，法院均作出了撤销判决。可见，行政救济失灵的冒名登记问题，能够通过司法途径得以撤销。其根源在于，审判中采用了与行政处罚不同的事实认定标准。在登记机关无过错的情况下，法院依然会作出撤销登记的判决结果，可称为登记机关的“无过错败诉”。这一主流判决结果，虽然为被冒用人的权利救济提供了一条可能的途径，却剥离了行政行为违法和撤销判决之间的因果关系，剥离了过错与败诉结果的关联性，不同于“谁过错、谁承担责任”的司法判决通常标准（实体法明确规定的无过错责任除外），也违背了行政诉讼的合法性审査原则。

    三、域外工商登记制度

    （一）、法国工商登记制度

    在法国,商事登记制度可以起到非常重要的作用,诸如公示功能、信息披露功能、监督功能。根据法国商法的规定,依法登记之事项能够对抗第三人。法国以民商事通告官方公报、复印件、摘录或认证书等方式为平台,让商人和公司披露自己的信息、情报,任何人均可从以上方式了解商人或公司的情况。此外,无论是商事法院的法官还是商事法院受托法官均依法享有对商事登记进行监督的权利,但却不享有从商活动的许可权。在法国,商事登记是商法人获得法律人格的必要条件;未经登记及宣告,商法人不能成立。但是,对于商个人和商合伙而言,即便他们仅仅是手工业者,也应当进行商事登记,但此种商事登记仅具有宣告性,是其商人身份的法律认可。

    （二）、日本工商登记制度

    日本设立商事登记制度之初,公司的设立数量迅速增加,交易手段日益复杂,公司组织制度弊端初现,直接威胁到交易的安全。因此,保护交易安全成为日本导入商事登记制度的重要立法目的。在日本,股份有限公司、普通合伙公司、有限合伙公司、有限责任公司、外国公司等都属于强制登记的商事主体。详见日本《商业登记法》第6条。此外《日本商法典》第8条规定:本法关于商业登记、商号及商业账薄的规定,不适用于小商人。

    （三）对我国工商登记制度的借鉴意义

    法国商事登记制度是商事法人获得法律人格的必要条件，日本强制登记制度，目的是提高经济运行的效率,降低交易成本，同时保护交易安全也是非常重要的。因此，发展经济降低市场准入门槛，并不是无条件的“宽进”，行政登记机关要把好关，将其营业状态予以公示，再者，对从事商业活动的组织和个人的开业、经营实行国家监督，便于国家取得统计核算资料,以便实现经济宏观调控，也便于征税。

    四、 完善我国工商登记制度的思考

    （一）建立市场主体信用信息平台

    通过建立统一的市场主体信用信息平台，结合工商登记、行政监管与审批、银行征信系统等，实现部门之间信息的对接和共享。工商部门通过信息平台公示市场主体登记信息、备案信息、企业监督管理信息、企业年度报告信息、企业经营异常名单信息等；行业主管部门依靠信息公示平台，向各部门公示许可审批事项内容、许可审批监督管理内容等；平台按要求接入公安、税务、保险、银行、出入境管理等系统，主动对投资人与经营主体、管理人员等进行信用约束管理。持续完善各部门间的信息共享程度，达到各部门、各层级等不同应用之间信息资源的互通互联，形成“一处违法，处处受限”的严管局面。对因提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司变更或者注销登记被撤销登记的，注册登记机构将企业信息抄告企业监督机构，由企业监督机构依法列入严重违法失信企业名单。在撤销设立登记中，若企业被列入经营异常名录或严重违法失信企业名单，由企业监管机构依法移出再予撤销。

    （二）完善市场主体退出机制

    企业退出市场有两种情况，一类是企业主动向工商行政机关申请注销，结束企业生命，二是因企业违反了相关法律法规而被相关主管部门强制注销，清理出市场。不论是哪种退出方式都需要严格审查。

    一是大力推动简易注销程序。企业退出时的注销风险主要在于与被注销企业相关的债权债务，所以对在实际检查是发现未开业的企业、无债权债务企业应该充分利用简易注销，减少企业在注销环节的时间成本，疏通此类企业的退出渠道。二是要精简退出时所需要填写的表格和提交的证明材料，探索现代化、信息化的方式，实行网上预约、网上注销、网上咨询，减少企业为办理企业注销而奔波的次数和花费的时间。比如在多个表格中都需要填写当事人个人信息、联系方式、住所等完全可以优化表格仅填写一次就可以，或者采用信息化的方式直接从公安系统的户籍系统直接调取。三是对于个体户中存在的大量“死户”需要改变现行以辖区所进行执法检查，以案件方式的吊销方法，改为由县（区）级工商管理机关直接批量化、制度化的注销，以化解基层所人力不足，畏难不进的难题。四是完善注销企业救济机制。对简易注销过程中有异议的不予受理，对提供虚假材料的要根据相关法律处理并将当事人纳入失信人员名单，对恶意通过简易注销逃避债务和行政处罚的要强化投资人责任，保护债权人合法利益。

    （三） 加强行政与司法的衔接

    根据《行政许可法》第69条第2款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”工商部门可以立足本职职能，对撤销登记予以审查并作出决定。例如，将以虚报注册资本、提交虚假材料或采取其他欺诈手段隐瞒真实情况取得登记的，由执法办案机构调查办理，除此以外，可以由注册登记机构负责办理。承办机构办结后，将撤销决定归口交由注册登记机构执行，同时将撤销登记形成的调查材料以及相关证据单独立卷后，移交档案管理部门保存。

    对于案情复杂，争议大的案件，可以诉诸司法机关。法办〔2012〕62号《最高人民法院办公厅关于印发的通知》第一条第（一）款：“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当予以驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。”从该通知来看，原则上司法权不宜过度干预行政权，但当行政救济失灵的情况下，可以通过司法权解决争端。