内容摘要：2014年底北京、上海两地分别设立北京市四中院和上海市三中院进行跨行政区划法院，距今已有三年多时间，成效是显著的。但在北京、上海地区的试点过程中又涌现出哪些问题，及在其他身省份试点推行的行政案件跨区划集中管辖、异地管辖取得的成效如何，存在哪些问题，都是值得思考的。本文以期通过对比试点推行的集中管辖、异地管辖、跨行政区划法院管辖这几种模式，借鉴法国、德国行政法院的先进经验，完善我国行政案件跨行政区划法院管辖制度。

    关键词：行政案件；跨行政区划法院；管辖制度

    一 、建立行政案件跨行政区划法院管辖制度的必要性

    （一）行政案件跨行政区划法院管辖制度的理论基础

    1.司法独立性

    司法权是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。我国的司法权在宪法中并未明确提出，而是规定了人民法院是国家的审判机关。在宪法第一百三十一条中规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由此可见，司法权本就具有独立性的特征。行政审判以往的由被告所在地人民法院管辖行政案件，对处于弱势地位的原告所说，更为不利，人民法院虽说独立审判，但是“人财物”却件件受制于当地政府机关。因此，行政案件跨行政区划法院管辖制度建立就非常必要。

    2.行政诉讼目的

    “建立某种法律制度所追求的社会目的即体现为法的价值，从中反映着立法者创造和实施法律的宗旨。法律制度的建立为人们勾画出社会关系以及权利义务的分配格局的规范蓝图。”张文显教授在《法理学》中提出这样的观点。法律制度的设计体现对不同价值的取舍。同于民事诉讼单纯的定纷止争目的，行政诉讼还承担着监督行政机关依法行政的职责。行政案件跨行政区划法院管辖的构建就是为了更好的实现行政诉讼的目的。

    （二）政案件跨行政区划法院管辖制度建立的必要性

    1.从行政审判外部环境来看

    当前外部司法环境对行政审判工作的影响问题仍比较严峻，干预、阻碍人民法院受理、审判和执行行政案件的行为仍存在。虽然宪法明确了法院与行政机关之间相互独立，不受其领导。然而实践中，各级人民法院的人事、财政、考核等均掌握在地方政府机关手中，法官除了审判职称，还有行政职级，难免受地方政府机关单位掣肘。优化司法环境，是推进行政审判工作发展有力司法保障。行政案件跨行政区划法院管辖制度就是为最大程度上避免地方政府干预，保障司法公正。

    2.从行政审判专业化角度来看

    一是专业化法官少。行政案件涉及法律、法规、规范性法律文件范围非常之广，而现有行政审判人员又素质参差不齐，存在大量从民事、刑事半路出家的法官，甚至为了考核而承办民事案件或刑事案件。二是新问题层出不穷。当前，行政审判工作中出现的新新问题越来越多，如何在处理同类案件时统一认识、统一标准就成为难题。再者，行政案件的被告都是各级行政机关，审判人员面临着各方压力。通过跨行政区划法院管辖制度的构建，才能优化司法资源配置，整合审判资源。

    二、我国当前跨行政区划管辖制度的现状和存在的问题

    （一）我国跨行政区划管辖制度的现状

    1.跨行政行政区划法院集中管辖—以北京四中院为例

    2014年12月30日，最高人民法院改革通知，北京市第四中级人民法院（以下简称北京四中院）依托北京铁路运输中级法院正式挂牌设立，管辖北京市各区人民政府为被告的第一审行政案件。

    2016年受理行政案件案件达2893件，比14年增长2倍。 今年以来截止到7月1日，北京四中院共受理案件2108件，受理案件中行政案件比例近70% 。但其行政案件管辖只受理区政府为被告的，而区政府部门为被告的案件是其数倍，却还是由本区域内法院管辖。

    2、依托铁路法院跨行政区划集中管辖—以郑州铁路运输两级法院为例

    2015年5月12日，郑州铁路运输法院开展跨行政区划集中管辖行政案件试点工作，具体管辖以省直厅局机关、中央驻豫机关为被告的一审行政案件和郑州市人力资源和社会保障局工伤认定案件。三年多以来，共受理各类行政案件905件，涉及30余类行政管理领域 。

    3.普通基层法院开展相对集中管辖—以广东省为例

    2013年4月，广东省江门法院率先试点集中管辖改革。目前，广东省一审行政案件在全国率先实现跨区县审理。根据广州法院网公布的数据，2015年全省共受理行政案件23517件，国家赔偿案件431件 ； 2016年全省共受理行政案件24045件，国家赔偿案件443件。 江门市管辖行政案件都在江海法院开庭,可当事人不方便,于是法官采取到各地巡回开庭的方式审理行政案件。

    4.省级范围内实施交叉管辖—以河南省为例

    2014年5月28日，河南省高级人民法院出台了《关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》，通过“结对”和“推磨”两种模式。2016年河南全省法院共受理行政案件29419件，收案数同比上升21.34%； 2017年河南全省法院共受理行政案件31309件，收案数同比上升6.42%。 不断增加的收案数说明越来越多的群众愿意通过法律渠道反映诉求，无序的信访问题逐步转化为法律程序中的法律争议。

    （二）存在的问题

    1.诉讼成本和司法成本的增加

    一是当事人诉讼成本增加。由于当事人不了解管辖的相关情况，使得当事人两地跑，增大诉讼成本，减损了管辖制度改革的预期社会效果。二是司法成本增加。增加了法院送达文书、执行以及现场勘查的难度及送达和执行的工作量。

    2.各地法院案件多少呈两级分化状态

    以A市为例，A市下辖6个基层法院，2017年度全市两级受理各类行政案件1811件，较同期增加61.55%；基层法院受理1250件，其中B区法院592件，占47.3%；C县367件，占29.36%；D县131件，占10.48%；其余基层法院不足100件。由此可见，同一市的基层法院行政案件收案上差距还是非常大的。另一方面，正是由于一些法院行政案件量少，为了应对每个月的考核，存在行政庭办理民事或者刑事案件的情况，甚至有些已经成为以民事案件为主要承办业务。

    3.司法审判与信访问题交织

    一是协调撤诉率有所下降。主要原因是审判人员对现在所管辖地区不熟悉，不能够有效利用地方资源，优势发挥不出来，不能有效组织当事人与行政机关进行协调。二是信访化解难度增大。法院与本地行政机关协调起来具有一定优势，而现在法院利用不了这方面的优势资源了。

    4.执行难问题

    集中管辖、交叉管辖和跨行政区划法院管辖，一定程度上减少了政府对法院审判的干预，同时员额制改革，使得员额法官不用再瞻前顾后、左右为难，可以独立地、大胆地对案件进行审判。但是对于一个不利于行政机关的判决，要得到行政机关的配合似乎存在很大的困难。

    三、诉讼管辖制度经验借鉴

    （一）德国模式

    1.德国行政法院的体系

    德国分为两大类法院，一是宪法法院，二是宪法法院之外的一般法院，其中就包括审理民事和刑事的普通法院、财政法院、行政法院。普通行政法院分为三级，初等行政法院、州高级行政法院和联邦行政法院。三级行政法院共计2400多职业法官，每年审理四万多起案件。德国行政法院法规定几个州可以协议设一个共同的法院，也可就司法辖区跨越州界，甚至某一类事项的管辖达成协议。德国根据案件管辖分工，在普通行政法院之外，还有专门行政法院，包括社会保险法院和财政法院。实行两个审级，即初等财政法院和联邦财政法院。

    2.对我国跨行政区划法院管辖制度的借鉴意义

    德国行政法院独立性很高，不仅法院与其他普通法院相独立，其内部组织及法官也具有很强独立性。由此，保障了行政审判的独立与专业性。另一方面，德国行政法院非行政化在一定程度上确保了行政审判的独立性和权威性，利于确保公民得到司法救济。其基于三权分立的思想，法律严格禁止行政法院执行与行政相关的职能，同时将司法权力赋予法官，当然这也对法官的专业性和职业道德提出了很高的要求。

    （二）法国模式

    法国在普通法院之外建立了专门的行政法院受理行政案件，存在两套法院系统。

    1.“双轨制”的法国行政法院管辖

    法国对行政案件的管辖实施“双轨制”，根据管辖权限不同，分为普通行政法院和专门行政法院。普通法院依据司法区划进行设置，而行政法院是隶属于行政系统的，享有独立审判权。普通行政法院包括：最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭。行政法庭和行政争议庭对行政争端有普遍的管辖权，凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼都由他们管辖；上诉行政法院，受理行政法庭的上诉案件，管辖范围不限于某类专门事项；最高行政法院做为全部行政法院的共同最高法院，管辖范围包括全部行政事项，具有初审管辖权、上诉审管辖权和复核审管辖权。 法国行政法院能够有效运行，离不开其三权分立思想、体制优势，其中很重要一点是行政法院的法官具备较高的专业素质和职业素养，对法官独立审判，不受行政机关干涉。

    2.对我国跨行政区划法院管辖制度的借鉴意义

    法国凭借着其行政法官具有特别高的专业素质，设立隶属于行政系统的行政法院。而当前我国在行政审判的过程中其尚不足以保证完全做到法官独立。且依据我国宪法规定，我国司法审判权只能由作为司法机关的人民法院予以行使，行政机关不具备司法审判的权力，就不能完全适用法国模式。

    四、完善我国跨行政区划法院管辖制度的思考

    （一）完善相关法律修改

    完善相关法律，使跨行政区划司法管辖制度的改革有法可依。司法改革需要立法先行，现有的行政诉讼法虽在第十八条第二款中规定经最高人民批准，高级人民法院可以根据情况确定若干法院跨行政区划管辖行政案件。但法院组织法中未赋予跨行政区划法院正式地位。应在人民法院组织法明确跨行政区划法院的组织规范和人员选举、任免等问题。在今后修订民事诉讼法、刑事诉讼法时，还可以在管辖条款中增加跨行政区划法院案件管辖范围等内容，为跨区划管辖重大民商事案件、刑事案件提供立法保障。今年新修改的行政诉讼法司法解释中，也未提到跨行政区划法院方面的问题。另外，对最高人民法院设立巡回法庭，审理跨重大行政、民商事等案件也需要作出明确规定。

    （二）完善跨行政区划法院组织体系

    在全国范围内实行“三级两审制”，设置三级跨行政区划法院。根据不同省的情况，考虑地理位置、自然环境应诉、交通条件、区域面积、人口多少、案件量多少等因素，设置若干跨行政区划基层法院；根据各省市级城市多寡，设置若干跨行政区划中级法院；按照全国区域情况，可以依托巡回法庭模式，几个省之上建立跨行政区划上诉法院。以我国目前状况，考虑到成本、审判资源配置，可以在有铁路法院的地区，依托铁路法院实现跨行政区划法院的设置；在没有铁路法院的地区，利用其他司法资源，比如油田法院、林区法院和开发区法院等，改造成跨行政区划法院。

    （三）完善配套司法措施

    推进跨区划法院设置的同时要协同推进关的各项司法改革措施。在人员配置与经费保障方面，跨区划法院的人员配置与经费保障的模式选择是建立在当前跨区划集中管辖法院的人员配置与经费保障的实践经验之上的。司法改革涉及司法权配置、运行机制、管理体系等问题。一是建立跨行政区划法院需要法院人财物实现省级统管，利于防止地方政府部门干预，排除被地方政府控制的可能性，保证公正裁判；在行政区划内合理配置各基层行政法院的行政法官。二是明确跨行政区划法院管辖范围。进一步明确跨行政区划法院管辖特殊案件的类型，应主要囊括：跨地区重大利益之争的案件、具有公益性质的案件、涉及重大民生的案件、以及适于统一指定管辖的案件等。（12）

    参考文献

    [1]胡建森：《行政诉讼法学》，北京:高等教育出版社，2003年。

    [2]江必新：《中国行政诉讼制度的完善》，北京:北京大学出版社，2005年。

    [3江必新：《从跨区划管辖到跨区划法院——兼论新型诉讼格局之构建》，载《人民司法》2017年第31期，第16-17页。

    [4张慧超：《再接再厉推进跨区法院改革-专访北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授姜明安》，《人民法治》2017年08期。

    [5罗梓榆：《司法改革背景下行政审判职权的分化与整合—以当前“一干多支”的管辖现状为视角》，《深化司法改革与行政审判实践研究》。