内容摘要：21世纪，我国区域经济一体化迅猛发展、持续推进，已成为我国经济发展的一大特色。区域经济的协调发展需要有统一、完善的法制作保障。国家统一的法制往往满足不了特定区域经济协调发展的需求, 而地方性法规和规章又只能在本行政区域内发生作用, 且地方立法之间往往存在着冲突。故区域经济一体化需要加强各地方之间的立法协调，形成更加贴合区域发展需要，促进区域协作发展的协调机制， 以适应区域经济一体化的发展需要。

    关键词：区域立法  立法协调  协调机制

    随着我国经济体制的不断改革深入以及世界经济一体化发展趋势，中国经济也从地方政府主导经济模式向市场主导型区域经济发展模式转化，从行政区经济向区域经济转型。一些经济联系紧密地区开始打破行政区划限制, 利用区位优势、资源优势、产业优势等形成了一批新型经济区域,并很快显现出区域经济在国民经济发展中的巨大活力和优势。比如长江三角洲经济区、珠江三角洲、东北老工业基地等等。但是在区域一体化发展的同时，由于行政区域界限，各地方政府为追求自身利益最大化, 在制定地方法规、政府规章、政策等方面存在不同程度的冲突，该冲突阻碍区域内资源优化配置，导致经济矛盾频发，造成司法裁量标准不一，阻碍了区域经济一体化的发展进程。因此, 在实现区域经济一体化发展的进程中, 各地政府就必须提高协作意识, 在自愿、平等和有利于各方发展的基础上加强协作, 通过建立区域立法协调机制来制定共同的市场规则, 整合区域法治环境, 消除各种体制性障碍和地区壁垒, 有效实现区域内部的协调化和一体化, 形成良好的法治大环境, 促进区域经济的协调发展, 形成本区域的比较优势, 参与市场竞争。

    一、区域地方立法协调的必要性

    我国现行的立法体制是中央立法和地方立法多级并存、多类结合的立法体制。中央立法包括由全国人大及其常委会制定法律和国务院制定行政法规。地方立法包括由省级人大及其常委会和省级政府、较大的市 ( 省级政府所在地市、经济特区所在地市和经国务院批准的较大的市)人大及其常委会制定地方性法规和省级政府、较大的市级政府制定地方政府规章, 以及由民族自治地方制定自治条例和单行条例。中央立法效力等级高，一般适用于全国或者特别经济区、特别行政区 , 但由于我国地域广阔,各地区发展还很不平衡, 中央立法往往是原则性强、操作性弱, 不能完全适应各地的具体情况。而地方各自立法因各行政区的具体情况不同,对法律的理解也存在差异, 即使对同一事项制定的实施性法规、规章，也可能出现规定不尽一致，甚至冲突。此外, 地方立法的效力只适用于本行政区范围。那么，在我国目前区域经济一体化的趋势下，长江三角洲经济区等区域在涉及交通、能源、贸易、农业、投资、旅游、就业服务、信息化、科教文化、环境保护及公共卫生等领域发生纠纷，具体适用哪个地方的规章制度，必然会产生分歧。由于区域内部的各地方政府受地方保护主义思想的影响，缺乏大市场和区域经济一体化意识，严重阻碍了统一市场和区域经济的发展。在市场经济条件下, 实现和保障市场、区域经济一体化内在要求构建一个规则统一、透明, 无体制性障碍和无法律、法规、政策冲突的良好区域法治环境。

    以长三角、珠三角为例, 加强区域内各地方政府之间的磋商和合作, 建立起各种联席会议制度、签订各种框 架协议是协调区域经济法制的常规做法, 是一种典型的政府间法制协调机制。合作协议的签订, 虽极大地增强了地方政府的区域经济合作意识, 有利于区域地方经济法制的协调。但是,在区域地方政府签订和落实合作协议的过程中也暴露出一些问题, 其主要原因是我国现行立法对于合作协议的性质及其效力不明确，区域合作协议存在着合宪性缺失的问题。所以，协调区域间经济发展，仅靠政府之间磋商是远远不够的，必须要推进区域地方立法协调机制的发展。

    二、区域地方立法协调现状及存在的问题

    目前，我国各区域在推进经济一体化中开展的地方立法协调，有先有后，参差不齐，整体上我国区域地方立法衔接协调尚处于初级阶段，正处在摸着石头过河的阶段。即便是区域经济一体化走在前列的区域，如长三角、珠三角、东北三省，其地方立法协调也只是初见成效，仍然需要大力加强。区域地方立法协调仍存在以下问题：

    （一）我国《宪法》和《立法法》这两部调整立法关系的基本法律都不曾确立区域立法的正式地位。

    尽管区域立法当前仍在我国现行立法体制的框架中活动，并未违反上述两部法律所规定的基本原则，但是区域立法缺少正式的“名份”，并且将区域立法局限于现行的立法体制无法发挥其更大的作用，因此若要赋予区域立法正式的法律地位并使其能量得以充分释放，必须强化区域立法的协调性。就区域立法的内部构成来看，无论是立法主体还是立法所要调整的事项和社会关系都不是单一的。即区域立法最终结果的作出不是某一主体能够单独决定的，需要在协调各区域立法主体的基础上，就关涉各方利益的事项或社会关系寻求公认的或一致的法律规则。

    （二）立法协调涉及诸多立法主体，层次不一，情况复杂。

    例如在长三角两省一市的行政区划内，特别是在江苏省和浙江省省域区划范围内，存在着南京市、 无锡市、苏州市、徐州市、杭州市、宁波市这些较大的市的地方人大及其常委会和地方人民政府，它们与江苏省、浙江省省级的人大及其常委会和省级人民政府一道，共同构成长三角区域的地方立法主体。 倘若这些位阶和层次不一的地方立法主体一起参与地方立法协调，其情况的复杂性和需要协调的难度是可想而知的。

    （三）目前区域地方立法协调主要是政府之间的协调，政府之间的协调存在很多问题。

    比如政府作为唯一合法的行政管理主体，地方政府享有对地方的行政管理权，同时也承担建设与发展地方的职责，必然追求本地方利益的最大化，这与区域利益共赢不可避免的存在一些冲突。地方政府缺乏区际经济事务管理的宏观调控职能，当然也就缺少处理区际公共事务和府际关系的动力和能力。此外，在区域一体化的合作导向之下，区域各成员单位还存在自然而然的强烈竞争意识，以至于有学者认为尽管区域协调在共同目标指引下发展迅速，但“该地区经济中经济内耗问题和发展的外部性问题在程度上不是降低了，而是随着经济总量的扩大越来越严重了”。这充分反映出：地方政府在推进区域立法方面，其职能定位尚不明晰，不能够适应区域经济发展的要求。

    三、促进区域地方立法协调的有效措施

    （一）完善法律规定

    1、进一步完善《地方组织法》、《立法法》等有关法律,对经济区域内的各个平级的地方立法机关，跨级别的地方立法机关联合制定跨行政区的区域性地方法规、规章, 在主体资格、权限范围、 法律效力、立法和审批程序等方面做出实体上和程序上的明确规定, 规范地方立法协调工作。设立区域立法协调委员会，对协调委员会的组成、权限范围、法律地位以及区域立法与中央立法和地方立法的关系等予以明确。区域地方立法协调应考虑我国现行立法体制，在合宪、合法的前提下进行。

    2、区域经济发展需要以区域立法协调为依托，而在区域立法协调工作中应首先确立立法协调的基本原则。基本原则为法制统一与地方立法相结合的原则、公平与效率相结合的原则、利益平衡和共赢相结合的原则、市场调节与政府调控相结合的原则。区域立法协调基本原则的确立和遵循具有重要意义，有助于立法协调的主旨和精神在立法协调活动以及各调整对象之间能够一以贯之地发挥作用。在确立区域立法协调基本原则的基础上，各区域以及区域内各地方坚持和遵循区域立法协调的基本原则，以实现区域的协调发展，社会整体的和谐发展。

    3、尽快制定《行政协议法》。区域政府间行政协议是区域立法协调的基础, 由于我国目前有关行政协议的法律规定缺位, 各级行政机关缔结的各类行政协议在主体资格、 协议效力、主要条款、缔结程序、审批监督、纠纷解决等方面都很不规范, 直接影响到行政协议的有效履行, 亟待由中 央立法对目前区域经济一体化进程中大量出现的行政协议进行规范,以促进和保障行政协议这一合作创新机制的发展。

    （二）构建区域立法体系

    立法规划是立法科学化、系统化的重要方式。区域立法需要统筹规划、通盘考虑。何时制定何种法规、规章都需要事先拟定出相关的立法规划和立法计划。具体而言，哪些事项需要人大立法，哪些事项需要政府立法，哪些事项需要上一级立法机关立法，都需要事先做好规划，如果没有相关的规划，则势必会出现立法上的混乱和不协调。在政府机关中，法制办在地方立法规划中有着天然的职能优势。它既可以协助人大立法机关开展立法规划、起草等工作，也可以协助政府开展行政规章的规划、制定等工作，同时还可以通过省际、市际法制办合作，推动区域间的立法、执法合作与互动。建立统一的区域法律体系是促进区域协调健康发展的必然要求。通过政府参与立法协调，统筹好各地的立法规划，推动区域内立法活动的有序开展，避免立法的相互冲突，有利于统一的区域法律体系的建立与完善。

    在不改变现行立法体制的情况下, 应充分发挥地方立法自主协调的积极作用。首先, 地方立法机关要破除地 方保护主义思想, 树立“区域观念”、“全局观念”和自主 协调意识, 使本行政区新制定的地方性法规与本经济区域发 展的总体规划保持一致, 同时应及时清理和修改不利于区域 经济一体化的旧法规、规章。其次, 经济区域内各地方权力 机关应建立日常立法信息交流机制和立法事前沟通机制, 加 强立法信息的交流、沟通与反馈, 避免地方法规间的横向冲 突。再次, 整合地方立法资源, 在充分协商和不违背上位法 的基础上对于各行政区都存在共识的立法项目采取分工合作 立法, 力求一果共享, 一法通全区。

    （三）设立区域立法协调委员会

    现在社会新生事物不断涌现，法律是滞后于新生事务的，在法律规定尚未出台前，有关新生事物的发展及纠纷解决，在遵守立法协调的基本原则之外，就需要设立专门机构即区域立法协调委员会。区域立法协调委员会立足于协调功能的发挥，贯穿于区域立法从立法准备到立法完善的整个过程。平等、公开与效率是区域立法协调委员会在开展协调工作过程中所要遵守的三个基本原则。该原则要求区域立法协调委员会在从事立法协调工作时要尽可能地提高工作效率，设定并遵守相应的期限，做好不同区域立法不同程序或阶段协调工作之间的衔接。区域立法协调委员会在区域立法准备阶段、法的确立阶段、区域立法完善阶段都发挥重要的，不可替代的作用。总之，区域立法协调委员会要根据区域立法 实践和实施的需要，在遵循有关原则和规则的基础上，充分发挥好其协调职能，在推动区域立法发展的同时，也不断发展和完善自身的各项制度。

    协调是区域立法实施过程中的必然要求，而区域立法在合法、合宪的前提下，依照区域立法协调主体、程序、范围、效力等等的法律、规定规定实施，在区域立法协调委员会辅助、衔接下，不断构建、完善区域立法协调体系，推动区域地方经济一体化的发展进程，落实国家发展战略。

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