摘要：我国经济社会伴随着改革开放进入了转型时期，由社会转型带来的利益的分化与纷争，在农村引起了越来越多的农民信访。在农村地区，基层的信访治理形势日益严峻。作为信访工作体系最基层一级的乡镇信访工作也随之而来出现了一些新问题、新现象、新矛盾，比如每年的信访案件数量不断增多，信访主体多元化，信访问题日益复杂化。由此看来，乡镇是信访问题的主要发生地，信访工作处理的好坏关系着社会的稳定和发展，必须深入探索和着力构建新形势下乡镇基层信访制度的长效机制，这已成为当前乡镇基层信访部门必须认真思考和着力解决的现实课题。本文总结了乡镇信访治理的现状及特点，找出产生问题的主要原因，从而提出针对性的解决对策。

    关键词：乡镇 信访工作 研究

    以下正文：

    一、乡镇信访工作的现状与特点

    乡镇是我国最基层的政权组织。乡镇直接面对千家万户，在维护农村社会稳定中做了最琐碎基础工作，承担了最直接的责任，是排查化解调处矛盾纠纷的第一道防线。而信访工作作为非常富有中国特色的一项工作，在日常的社会管理中，它起到了调解社会矛盾、维护社会稳定、救济权利的作用。因此，持续乡镇基层信访在“平安乡镇”中的重要作用，对于构建社会主义和谐社会有着重要的作用。

    （一）乡镇信访工作的现状

    1、信访总量居高不下。随着农村经济社会的快速发展、各种利益关系的进一步调整、农民权利意识和民主意识的不断增强，一些长期积累的矛盾逐渐显现出来，农村群众信访呈上升趋势。其中，涉法涉诉案件、信访老户案件等疑难重复交办案件占据了很大的比例，这部分案件要么是超出政府管理权限，要么是老户群体利益不能得到满足，每逢遇到国家重大节日或举办重大活动期间，越级非访，制造大的影响，导致上级重复交办，信访数量激增。

    2、疑难信访案件日益增多。随着改革的深入推进，经济结构的不断调整，城镇化进程步伐的不断加快，涉及到房屋拆迁、土地征用、企业改制、经济纠纷等方面矛盾日益增多，同时涉及涉农资金、医疗纠纷、司法诉讼、干部作风、村级换届、刑事案件、环境保护等领域的信访难点问题五花八门，而乡镇作为基层的一级政府，面对种类繁多的矛盾和问题，力量薄弱，顾此失彼，导致越来越多的信访问题不能彻底解决。

    3、信访成因日趋复杂。随着经济发展、科技的进步、移动互联平台的普及，以及社会民主的不断进步，基层民众的视界迅速扩展，信访动因变得越来越复杂，具体表现在：部分信访人开始以谋利为目的，信访组织性越来越强，企图超越法律的不正常思维开始蔓延，部分信访老户将信访当成一种职业，信访人廉耻观扭曲等。这些负面的信访动因，使得基层政府在面对信访人时，正常的信访工作机制作用已不明显。

    （二）乡镇信访工作的特点

    1、信访形势日趋偏激。最近几年，乡镇信访群众普遍形成这样一个共识，即通过写信等方式往往难以取得较为显著的效果，基层政府没有充分重视信访问题，在此方面缺乏足够的资金支持，同时办事比较懒散和拖拉，所以对于信访人而言，他们就习惯性的认为只有尽可能的将自己的夙愿告知给上级政府部门，才能够有效的督促基层政府对相关问题给予高度的重视。一些群众抱着“不闹不解决、大闹大解决”以及“要想有出路，就到乡政府”的思想，会结队伍、滞留乡政府办公场所。换句话来说，他们都认为越是较多的人参与到上访活动当中，通过规模化的运动或者聚集举动能够引起上级领导的高度关注，才能够更加有效的处理好信访诉求。在这种情况下，大部分信访人员往往会突破规则的限制，在上访的时候不能够严格的遵循相应的程序，进而出现了很多的越级上访问题。这不仅导致难以更好的处理信访问题，同时还对信访工作的正常进行形成了制约。

    2、历史遗留问题多。我国目前处于社会转型期，制度建设仍不完善，新旧政策交替产生，诸如土地制度改革、经济结构调整、计生国策变化等，都可能产生一系列遗留问题，而这些遗留问题大都不能依照现有政策解决，就这样日积月累，一届政府拖过一届，历史遗留问题也就越积越多。

    3、潜在信访队伍大。对于城市而言，由于城乡结构二元化现象在其和乡镇当中表现的越来越突出，使得城乡居民在民主意识等方面的差距日益扩大。很多乡镇群众并不了解信访的政策和程序，造成遇到自身权益受到损害时，不知道该如何行使自己的权力。这个时候，基层精英就会产生非常巨大的作用，基层信访者需要借助于精英的力量，使信访行动能够得以顺利的实施。如果相关部门无法很好的能满足信访队伍的要求，那么事态必然会逐步的恶化，此时群体性突发事件便会不可避免的发生，进而不利于社会的稳定。除此之外，在基层信访中存在着十分强烈的精英意识，时常会产生在信访路上的传帮带现象，那些富有经验的上访常客会将自己的经验教训传授给新的上访户，进而帮助他们进行维权。

    二、产生乡镇信访问题的主要原因

    引发农村信访问题的原因是错综复杂、多方面的。既有外部方面的原因；既有现实原因，又有历史原因。但农村大多数信访问题的引发，究其主要原因都与基层党群干群关系、农民文化素质以及信访体制机制等密切相关。

    （一）人治思维根深蒂固

    法律实际是保护公民的权益不受到侵害最好的途径，然而许多群众一遇到问题就喜欢找政府，认为信访是最便捷的途径，信访不信法，法制意识差，相反人治思维却根深蒂固。一方面是信访者自身的原因，有的法律意识淡薄，不懂得依法维权；有的开始就知道诉诸法律必败，故意不走司法途径，寄希望于信访，以此达到自身目的。另一方面原因在于各级政府官员乐于为民做主。一些领导本意是想解决一些信访问题，这使得他们对信访工作非常重视，亲自接访、亲自过问，但往往信访人都是“选择性”反映情况，对自己不利的事由坚决不说，把自己认为遭遇不公正待遇的事大书特书，如果领导缺乏综合了解，往往会通过批示、指示、动用人际关系来推动案结事了，做出一些错误判断。这样反过来会加深了群众的“领导情结”，加重信访工作的“人治色彩”，导致了乡镇信访工作的进一步被动。

    （二）群众利己思想严重

    随着我国民主政治建设的不断推进，人民群众的民主意识、维权意识不断增强的同时，法制观念却没有随着增强。一些群众也缺乏依法信访的自觉性，无理信访、投机信访的情况经常发生，在这一过程中信访人总是强调自己的理由和利益，抓住政府官员害怕“一票否决”信访考核的“软肋”穷追猛打，不达目的誓不罢休。由于我国法律法规的不健全，对于这些无理上访、缠访闹访和投机上访人员的界定和处理，法律法规没有明确规定，也就造成了公安机关的打击处理难度大。每每发生赴京赴省访情况，乡镇一级信访干部除了进京、赴省接人外，又不能对这类信访人进行有效地打击处理，只能说好话劝信访人回来，使得信访人错误的认为虽然不能越级上访，但越级上访了政府部门也不能拿我怎么样，甚至还会有好处，也就造成了信访人每上访一次所提的要求也就高一次。形成了要求提的越高，政府就更加无法解决，不解决就继续越级上访的恶性循环局面。

    （三）信访机制不健全

    一是信访机构设置不合理。目前县乡信访机构包括信访局、法院、检察院、人大、纪检部门、相关局委的信访机构或申诉机构和乡镇的信访办等。这些机构的设立实际是为了保证信访问题在县级以下能够顺利解决，但是其中的弊端也是显而易见的：办案力量分散，资源紧张，且存在推诿扯皮、久拖不决现象；缺乏统一领导，结果不一致，导致政府的公信力严重受损。二是信访考核不科学。上级虽取消信访排名，但是信访考核一直存在，责任追究越来越严格，不在乡镇职权范围的乡镇也要认真处理，往往为了提高“隐性”排名，不受处分，常常违反原则，给予信访老户钱财，求得息事宁人。三是乡镇信访办接访范围很广，涉及土地、民政、环境、教育、卫生等各个部门，但自身只有建议权、监督权，造成信访要管的多、实际却没有强制力，导致信访局面尴尬。三是基层信访工作队伍薄弱，年龄结构不合理，同时不注重法律知识等方面业务的培训提升，导致现阶段的基层信访干部工作思维和方法落后，不能妥善解决信访问题。

    三、乡镇信访工作问题的解决对策

    信访制度是公民进行政治参与和国家获取社会信息的民主现实、政府管理方式，是附属性和派生性的纠纷解决机制。而群众工作是党和政府发扬民主、体察民情、接受监督、联系群众的重要渠道，也是维护社会稳定、反映社情民意的“寒暑表”、“减压器”。在新的形势下，必须以创新的精神做好这项工作。

    （一）大力推进信访立法工作

    1、2005 年《信访条例》，为信访制度完善和发展打下了基础，推进信访立法工作已经迫在眉睫。2007 年 3 月国务院下发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，体现了“积极推动信访工作制度化、规范化和法制化”的法治理念，奠定了法律基础。党的十八届三中全会上，党中央提出了社会治理要坚持依法治理，加强法制保障，运用法制思维和法制方式化解社会矛盾。这就为推进立法工作指明了方向。一是提高信访立法的地位和效力等级。出台《信访法》，建立一套全面的信访法律制度，以法律形式明确信访工作和各方应承担的法律责任，确保全国的信访工作都整体一致。二是明确信访者的权利与义务。比如：信访权、复查复核权、信访渠道正当的义务、维护良好信访秩序的义务等等。 三是明确信访机关的法律地位及其权利义务。比如：明确乡镇信访机构的法律地位，明确信访工作目的、性质和具体对象，明确信访部门的职责权限。四是规范信访工作程序。信访工作程序、方式要严格按照法律进行规范，通过标准和程序的法定化来保证信访事项处理结果的公正公平。比如建立听证制度、限期结案制度等。 五是真正确立信访终结制度。建立独立的信访机构，实行信访终结制度，防止公民滥用信访权利，从根源杜绝重复访。

    2、要在基层树立新的信访工作理念。所谓法治政府，就是政府必须要严格的按照法律的相关规定行使自身的职能。而对于基层信访工作人员而言，必须对《信访条例》进行深入的学习和落实，根据法律积极进行基层信访工作长效机制的建立，促进信访工作效率的有效提升。

    （二）优化乡镇政府职责权力配置

    乡镇政府权小责大，没有独立的行政权使得乡镇解决问题的纠正违法行为的能力越来越弱。但是权力小的同时，承担的职责却很大，在属地管理的规定下，上级政府大小事都可以压到乡镇，例如土地使用权、违规执罚权等都在县一级以上层面，可是宅基地纠纷、私搭乱建等却要求乡镇解决。因此乡镇政府实现责任与权力的对等十分重要。

    1.赋予乡镇相对独立的财权

    一是县级政府要按照人口的多少加大对乡镇政府的转移支付力度；二是改革税制，提高乡镇税收的比例，大幅度提高资源出让金和土地出让金乡镇占比，千方百计增加乡镇财政收入，为乡镇加大信访资金投入，打下基础。

    2.赋予乡镇一定的执法权

    重心下移，减少执法层次，乡镇必管的社会公共事务，如农业水利、计划生育、民政优抚等站所建议划归乡镇统一管理，确保乡镇政府在遇到这些方面的信访问题时，可以直接解决；对于一些专业性强的具体事务，如税收、工商、交通环保等机构，则应交由县政府统管，由县级政府相关职能部门具体负责，从而减少或免去乡镇政府在这些方面所担负的职责；信访方面，对于历史遗留问题，涉法涉诉问题等乡镇无权解决的信访事项，要进行剥离，由相关部门进行解决。通过明确乡镇政府权利与责任，减少上级对基层的压力，实现乡镇政府权利与责任的对等，以提高乡镇解决信访问题的可行性和有效性。

    3.明确乡镇信访职责

    改变上级对乡镇低信访率的强制性要求。上级部门要对信访问题进行科学分类，依法合理交办信访案件。对在信访稳定上出现的问题，不能简单地按照属地管理原则追责，要划清责任，乡镇该承担的责任，不能推脱，不属于乡镇责任的，要归口负责。

    （三）畅通乡镇信访渠道

    要树立大信访观念，确定大信访思路，建立大信访格局，形成方方面面共同重视做好信访工作、妥善处理人民内部矛盾的强大合力。

    1、 疏通司法调解渠道

    信访大量反映的是人民群众内部的矛盾，不是对抗性的、不可调和的矛盾，必须坚持以调解为主， 疏通司法调解渠道，争取大事化小，小事化了。因此，乡镇要逐步建立镇村矛盾纠纷调解平台，从经费的保障、人员的配备、调解人员的明确以及平台软硬件设施建设等方面发力。通过聘请老干部、老教师等调解能手，将矛盾及时化解在萌芽状态；对疑难信访问题，要建立信访听证会制度，聘请法律顾问，召集各方人士，及时协调，全力做好防范和疏导工作。

    2、疏通行政复议渠道

    一些信访案件与行政执法不公有关，信访人可以走行政复议渠道，但是走行政复议的却很少，这与信访人对行政复议程序不了解、不相信有很大关系。这就导致许多可以通过行政复议来了结的案件，变成一起乡镇政府无权解决的信访案件。因此，乡镇政府对可以走行政复议渠道的，要积极同上级相关部门沟通，引导、帮助信访人走行政复议渠道。

    3、疏通法律诉讼渠道

    要引导公众正确的理解和对待信访，使他们能够积极的通过法律途径实现维权目的。乡镇对于不属于自己权限或已经解决的信访案件，要主动告知信访人走诉讼渠道，对家庭困难的信访人，要通过乡镇司法所给予免费法律援助。

    总之, 工作中要认真贯彻习近平总书记关于信访工作的系列重要指示和要求，牢固树立为民情怀，坚持“三到位一处理”原则，认真做好信访工作，对诉求合理的解决到位、生活困难的帮扶到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理。对群众诉求要高度重视，不推、不拖，把政策宣传到位，给老百姓一个明白，把事情解决到位，还老百姓一个清白，切实做到让人民群众满意。

    参考文献

    [1]李志航：《乡镇信访困境与出路研究》（硕士学位论文），郑州大学公共管理学院，2017年。

    [2]许婉婷：《我国乡镇信访工作问题研究》（硕士学位论文），华侨大学政治与公共管理学院，2017年。

    [3]刘苗苗：《社会治理理论视域下的农村基层信访创新研究——以 Z 县信访工作为例》（硕士学位论文），山东农业大学公共管理学院，2015 年。

    [4]王富秋：《乡镇信访工作及发展建议》，《重庆科技学院学报（社会科学版）》，2012年第22期，第16-17页。

    [5] 李维宇、王婷：《新时期我国农村信访问题探析》，《内江师范学院学报》，2014年第 1期，第79-82页。

    [6]  张金俊：《“诉苦型信访”：农民环境信访的一种分析框架》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2014 年第 1 期，第 78-85 页。