内容摘要：鉴于三门峡黄河湿地国家级自然保护区的重要生态意义、法律意义，以及环境保护对实现经济社会可持续发展的现实意义和深远战略意义，将湿地环境保护纳入法治化轨道迫在眉睫。目前湿地环境的治理和保护存在相关法律空白、公众保护意识不强和参与度不健全、法律救济途径不完善等诸多问题亟待解决。笔者针对以上问题，提出了相应的立法、制度等层面的建议，以期对湿地环境保护的法治化有所裨益。

    关键词：湿地环境保护，公众保护意识，公众参与度，法律救济途径，环境公益诉讼

    一、必要性

    三门峡黄河湿地保护区位于河南西部的豫、晋、陕三省交界处，西接陕西省，东与新安县交界，北与山西省隔河相望，南依三门峡市黄土塬地，东西长 205公里，总面积 2.85 万公顷，涉及湖滨区、陕州区、灵宝、渑池四个县(市) 区，

    18 个乡镇。近30年来，湿地面积总体呈下滑趋势，因城镇化建设、气候变化、干旱、工业污染、过度捕捞等因素，导致湿地的生态功能退化甚至丧失。湿地面积的萎缩，对局部气候调节、水源涵养、生物多样性等产生恶劣的影响。

    湿地保护除了具有重要的生态意义，如对调节沿岸城市气候、保护当地生物多样性及生态平衡起着不可缺少的作用；还具有重大的法律意义，即环境保护是为了满足公众的需要，实现人类的可持续发展，公民保护环境本身，也是对子孙后代负责，反言之，破坏环境的行为，也应当受到法律的惩治，这样方能体现环境保护的法律意义。

    2013年5月24日，习近平在主持十八届中央政治局第六次集体学习时指出：“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代，为人民创造良好生产生活环境。”此后，习近平总书记在多次重要会议时均指出了生态环境保护对实现经济社会可持续发展的现实意义和深远战略意义。

    二、存在的问题

    三门峡黄河湿地保护区处于三省交界处，其环境保护需要跨行政区域合作方能实现，生态环境治理和保护任务艰巨，存在诸多需要正视和亟待解决的问题。

    （一）有关湿地环境保护的专门法律仍处于空白

    1、国家层面法律缺失

    我国现行有关法律、法规中涉及到一些保护湿地的内容，部分省、自治区制定并颁布了专门的保护湿地的地方法规。但截至目前，还没有一部国家用于规范保护和合理利用湿地行为的专门法律或法规，缺乏对湿地的系统全面、针对性和操作性比较强的法律规定。这种立法现状与湿地环境保护纳入法治化轨道的迫切需要及不适应。

    2、地方法规缺乏可操作性

    部分省、市出台了关于湿地保护的地方性法规，但内容多具有概括性、程序性，缺乏针对性和可操作性。特备是区域湿地呈现不同的区域特点，也亟需区域多方有针对性地开展区域湿地保护和治理的合作，而制度框架则是开展区域环境保护的可操作性前提，目前这一前提也是缺失的。

    （二）公众湿地保护意识不强、参与度不健全

    1、保护意识不强

    公众缺乏对湿地定义和功能的了解。在许多人眼中，湿地与一般的景观公园并无差异。特别是在开放的湿地公园，公众保护意识令人堪忧。在三门峡市天鹅湖湿地公园，游客在欣赏和游览风景时，仍存在将矿泉水瓶和塑料袋随手丢弃在水面上的情况，导致水生动物因误食垃圾而死亡，漂浮在黄河水面上，情状难以描述。

    2、参与度不健全

    经过调查，近年来，公众对环境的保护意识逐步提高，但是缺乏参与的渠道和制度安排，相关管理部门在调动公众参与度方面的措施还不尽如人意。湿地管理部门应当引导公众参与湿地环境保护，通过采取相关措施、完善各项制度，让公众感受到参与环境保护带来的切实利益。

    （三）破坏湿地环境的法律救济不完善

    1、法律对行为人承担环境侵权责任的规定不完善

    根据《民法通则》第124条的规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”

    《刑法》对“重大环境污染罪”的认定也以违反国家规定为前提，并将其规定为结果犯。由此我们可以看到，我国法律对环境污染侵权的规定只是以违法性为赔偿的前提，但是对于排污未超过标准，但是却给他人造成损害的情况，法律其实并不追究行为人的赔偿责任，这违背了“有侵害就有救济”的法律原则。

    2、法律对公众参与环境侵权救济的规定不完善

    环境问题的解决离不开公众的参与，公众参与是维护公众环境权益的重要体现，也是推动环境保护工作发展的重要动力；公众参与是增强环境决策合法性和正当性的需要，也是协调不同利益主体之间的关系、预防环境纠纷的有效手段；公众参与是完善政府决策科学化的重要手段，也是社会民主的充分体现。我国法律虽然规定了公众参与环境侵权救济的制度，但是并未规定公众如何参与救济。美国对造成环境污染的行为，任何公民都有权提起公益诉讼。而我国却缺乏相关的程序性法律规定。而且实践中公民并不能获得行政机关所掌握的环境资料，也没有参加环境决策的机会。以致公民以参与为本位的环境权就无法得到切实的法律保障。在我国通过公众参与来排除环境侵害的可能性很小，这样不利于制止环境侵权行为及污染治理的落实。

    3、法律救济困难突出

    因环境侵权不同于一般的侵权行为，有其特殊性，体现在：（1）侵害行为的间接性：损害具有潜伏性，侵害行为的高度科技性及构成的复杂性；（2）环境侵害的跨地域性：损害源头、结果具有多元性，环境污染所造成的侵害，往往同时伤害一人或数人的生命、身体、健康、财产或各种生活上的利益，因果关系较为复杂；（3）损害数额难以估算：环境侵权的损害后果较为复杂，损害程度和范围难以估计，存在技术性难题。基于环境侵权的以上特点，导致其法律救济存在以下困难：（1）损害行为是间接、长时间作用的结果，导致可能无法确定侵权行为人，也无法确定损害的源头；（2）侵权行为的确定涉及到高科技，举证较为困难；（3）涉及社会公众群体的侵权行为涉及被害人众多，损害金额难以估算。

    三、对策

    （一）加快完善湿地保护专门立法

    1、国家层面统一立法

    目前，针对湿地保护的法律，仅仅是参照相关《环境保护法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》或者是一些国务院各部委制定的保护湿地的计划。目前除了国家林业局出台的《湿地保护管理规定》，和部分省市政府出台的地方政府保护条例外，尚没有更高级别的湿地保护立法。建议制定统一的湿地保护法律，系统全面、有针对性和操作性，完善行为人承担环境侵权责任的情形。从立法层面将湿地保护纳入国家土地利用规划中，对具有重要保护价值的湿地，建议由政府购买或行使土地使用权，以满足国家生态安全体系建设需求。

    2、地方层面强化合作

    针对三门峡黄河湿地国家级自然保护区，开展区域合作，由晋、陕、豫三省加强协作，针对该区域湿地的特殊情况开展调查、研究，因地制宜制定出适合该区域湿地保护和治理的法规，并加强联合监督和执法。

    （二）加强宣传，提高公众湿地保护意识和参与度

    1、提高公众保护意识

    通过广泛宣传湿地的多种功能和保护湿地的重大意义，让人们认识湿地，关注湿地，唤起公众自觉保护湿地的意识，从而提高全社会的湿地保护意识。

    2、提高公众参与度

    通过宣传使公众意识到，公众参与湿地保护是其自身权利和义务的体现，同时也是湿地可持续发展的不竭动力。湿地主管部门可借鉴发达国家经验，逐步建立起湿地保护志愿者制度，既能破解湿地保护人手短缺的问题，又能满足一部分公众亲近自然、保护生态的愿望，在全社会形成认人参与保护湿地的良好氛围。

    三门峡正在规划建设适宜人类居住、生态环境良好的生态文明城市。保护好黄河湿地，维护良好的生物多样性是一项重要的建设内容。要在过去工作的基础上，进一步利用一切宣传工具及手段，加强宣传保护湿地，保护环境的重要性，把保护湿地生态环境，保护野生动植物，保护“白天鹅”变为市民的自觉行动，营造一种良好的建设生态家园的氛围。

    （三）完善湿地环境保护法律救济途径

    1、建立公众环境公益诉讼制度

    环境公益诉讼制度是公众参与权的一种实现方式。而环境公益诉讼首先要求保障公众的参与权，前提是在宪法中明确规定公众的环境权，从而保障公众知情权、参与决策权、监督权和司法救济权的实现。在此前提下，再建立环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指当环境作为一种公共利益受到直接或者间接损害时，法律允许公众、社会团体等作为公共利益的代表人，对侵权人提起民事、行政或者刑事诉讼的制度。由于环境侵权行为的特殊性，其往往侵害的是不特定主体的权利，有时甚至侵害的是公众利益，如果只允许切实受侵害的受害人才有权利通过法律救济的途径保护环境制止这样的侵害，并不能最有效地达到保护环境的目的。因此应建立环境公益诉讼制度，允许任何公民、组织以这样的方式提起诉讼。通过此制度，赋予公众对损害环境侵权行为提起民事、行政和刑事诉讼的资格。

    2、增加公司对环境诉讼的参与及其社会责任

    公益诉讼的前提是检察院的鉴定机构或者临时组成的环境保护专家小组对该原告公司进行检查，检查企业是否具有破坏或污染环境的行为，当该公司的产品为环境友好型产品时，才可以向人民法院提起公益诉讼。也就是说将来一个企业提起的公益诉讼越多，该企业的社会形象就越好，知名度越高，提起公益诉讼的次数也许会作为企业的宣传方式写在产品的包装袋上，一举两得。提起公益诉讼不仅可以显示其社会责任，也向公众证明了该公司的产品质量，同时为该企业赢得声誉，增加客户。

    3、建立环境侵权责任的社会化制度

    我国应建立环境责任保险制度，通过自愿投保和强制性投保的方式来保障环境侵权责任的分担。通过这种制度，使对环境造成严重污染的企业承担环境强制责任保险，而对于污染较轻的企业，则允许其自愿投保。这样可以迅速有效地填补受害方的损失。国家应加大对环保事业的投资，建立环境侵权救济专项基金。由从事环境污染危险的行为人缴纳，用以补偿对污染赔偿的义务人的赔偿金额不足以弥补受害人的损失或者不需要对受害人予以赔偿的情形。建立环境侵权救济专项基金，可以通过增收环境污染税或者环境污染费来实现。基于此，可以更好地保障受害人的救济，实现社会的公平与稳定。通过建立环境侵权责任的社会化制度，将从最大程度上保障受害人得到救济。

    4、鉴定机构作为检察院公益诉讼中的第三方监督者

    公益诉讼是改革后检察院职权的重要部分，检察院代替公众行使职权，维护公共利益。环境保护具有专业性，因此需要鉴定机构定期对环境进行测评。国家对于环境保护力度的加大和公民对更好生存环境的需求更需要这样一个集体环境管制监督组织的出现。检察院在这样的环境和地位下是最好的选择。鉴定机构可以使环境保护的范围得以明确，给公民、法人明确的法律界限，予以警示。

    四、结语

    在湿地环境保护法治化过程中，严格坚持习近平新时代中国特色社会主义生态文明建设的思想和基本方略，贯彻、增强“绿水青山就是金山银山”的生态文明意识，为实现经济、社会可持续发展和富强民主文明和谐美丽的社会主义强国做出一份贡献。

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