最高人民法院在2007年1月15日出台的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中提出“建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助”。随后，各地法院按照最高法院的部署，积极向当地党委、政府汇报，并相继建立了执行救助基金，解决了一大批执行不能而申请人又确实困难的案件，使执行难问题得到了有效缓解，维护了社会稳定和谐。同时，有的省法院还将执行救助工作的开展和落实情况纳入下级法院的绩效考评范围，推动了执行救助工作的开展。因各地区状况不一，在执行实践中，执行救助工作在其定位、基金来源、救助对象、程序等方面还存在着一些问题，有待于进一步规范和完善。

一、基层法院执行救助工作中存在的问题

建立司法救助制度是维护社会公平正义、和谐稳定的应有之义，是人民法院化解执行难，不断创新执行工作机制中推出的一项新举措，但由于它是一种新生事物，在法律定位、救助原则、条件、对象、程序等方面还存在着一些问题。具体表现在：

（一）执行救助的性质和法律地位不明。

由于执行救助制度没有明确的法律规定，多出现在各级法院的报告和工作信息中，社会各界对其性质的理解和认知程度不一，更不用说对其法律定位的正确认识。基于此，将影响到执行救助制度的构建、实施乃至效用的发挥。

（二）执行救助行为单一。

目前各地法院对困难当事人给予的执行救助仅限于一定的金钱补偿，基本上是法院一家在唱“独角戏”，没有将执行救助纳入社会保障范围。

（三）执行救助基金筹集渠道单一。

就基层法院而言，目前执行救助基金的筹集主要是两个渠道，一是政府财政拨款，此为主要渠道，二是法院从有限的办案经费或返还的诉讼费用中“挤出”部分资金。由于受地域和经济发展等因素的影响，各地财政状况不平衡，政府财政拨款的数额和次数存在着差异。而对于法院“挤出”的有限救助基金更是“杯水车薪”，难以为继，也无法满足执行工作现状及所需。

（四）执行救助基金发放的范围、对象、标准不统一。

设立执行救助基金的目的是要救助那些因被执行人没有执行能力而导致申请执行人的债权暂时不能实现，且生活又非常困难的申请执行人的。但在实践中，存在当救助无救助、不当救助而救助问题，违背了执行救助的基本意义。那些擅长上访、生活相对困难的申请执行人，法院为了解决信访问题，优先对其实施了救济，而那些没有上访的和其一样甚至比他更困难的申请执行人，却由于救助资金数量的有限而没有得到救助。更有甚者，生活并不困难，但由于长期上访或缠访的，却得到了执行救助。另外执行救助基金发放的标准也不一样，有的少则几百元，多的没有数，主要是按照执行案件的标的款作为参考。

（五）执行救助基金的使用情况要得到监督。

目前，由于执行救助基金的筹措渠道窄，资金数量少，享受的人员不多，因此，在执行救助基金的使用、管理及发放基本上是按照法院内部的审批程序进行发放。从长远的角度考虑，执行救助作为一项长效机制，应从如何有效监督方面制定、完善相关监督程序和规定，防止人情案、关系案。

二、对执行救助工作应澄清的几个问题

（一）执行救助并非法院“一家之事”。

执行难已成为影响社会稳定，困扰法院工作的一个难题，上级提出要建立“党委领导，人大监督，政府支持，法院主办，社会各界参与”的执行工作大格局。而执行救助工作被实践证明是破解执行难问题的一个有效措施，并被各地法院所开展。但在有的地方，一说执行救助，便认为是法院又向政府“伸手”要钱，甚至产生其他误解。

（二）执行救助不以申请人是否信访为标准。

在澄清这一问题之前，先得确定执行救助的对象。接受执行救助的对象是生活确实困难，而申请执行的案件确实执行不能。因此，执行救助作为一项救济性措施，是救助确实困难的申请人，不以是否信访作为标准，但并不是否认信访的当事人全部不能得到执行救助。

三、完善执行救助工作的对策及建议

  执行救助工作既解决执行难问题的一项有效措施，又是一项民心工程，解决了困难当事人打赢官司后实现合法权益的问题，关乎群众的切身利益，是党和政府密切联系群众的纽带和桥梁。通过执行救助不仅解决了那些处于社会最底层的困难群体如何实现自己权益的问题，又使受到损害的社会关系得以修复，社会矛盾得以化解，促进社会和谐。

一是建立执行救助制度并长期化。基于执行救助工作的功能和作用，笔者认为应当建立执行救助制度，并确定其救济辅助、选择救济、及时救济、救助上限等基本原则，明确执行救助的对象、条件、范围、程序等基本内容。同时，要将执行救助工作作为一项长效机制在执行工作中全面推行。据悉，北京市高级法院已经出台了《关于解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见》，可对其他省市法院进行借鉴。

二是明确执行救助对象。执行救助的对象应包括以下这几种情形：因犯罪致死、重伤和强奸案的被害人、被害人家属；追索赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬案件和交通事故、医疗事故或其他人身损害赔偿案件以及工伤赔偿等案件的执行申请人；以自然人为主，但社会福利院、孤儿院、敬老院、精神病院、学校等组织为申请执行人的例外。

三是界定执行救助的范围。申请人申请执行救助除为自然人外，还要符合“生活确有困难”的条件，标准是其收入不能达到相应最低生活保障标准，并应以民政部门出具相关手续来证明其收入状况。在刑事附带民事案件中，受害人还不得有明显过错。

四是建议确定执行救助的上限。由于执行救助基金数额有限，实践中有的法院迫于信访压力，对个案申请人申请执行的标的，在被执行人下落不明或无财产可供执行的情况下，实行全额救助，包括依照生效判决应由被执行人加倍支付的迟延履行期间的债务利息，少者数万元，多者几十万元，不仅影响了其他困难当事人的救助，有时还会发生负面影响，使其他信访当事人效仿。因此，建议对个案执行救助基金的发放，除满足其他条件外，救助金额以不超过生效裁判文书所确定的执行标的（包括通过其他途径获得赔偿或兑付的金额）的60％为上限。

五是可以考虑将政府民政部门作为执行救助基金的管理机构，法院作为是否符合救助条件的具体审查机构，一则民政部门作为政府职能部门，在财政预算、拨款等方面有优势，二则具有社会募捐职能，便于救助基金的筹集，三则有利于法院与民政部门相互合作并制约。

六是在上述考虑如短期不能实现的情况下，建议最高法院商有关部门将执行救助基金纳入各级的财政预算，按年度拨付，有条件的地方可以逐年递增。